ПОРТАЛ

Закон об НПО: Азербайджан проиграл еще одно дело в Европейском Суде

20.08.2011 17:58:25

Магомед Гулузаде, Наталия Боржелли

Вступление

9-го октября 2009 года Азербайджан проиграл дело в Европейском Суде по правам человека (ЕСПЧ) в силу установленных нарушений Статьи 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Конвенция). Данное дело - «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана» связано с ликвидацией зарегистрированного общественного объединения.[3] С момента ратификации Конвенции Азербайджаном в апреле 2002 г., данное решение ЕСПЧ против Азербайджана стало пятым по счету делом, связанным с нарушением положений Статьи 11 Конвенции о свободе объединений. Авторы данной статьи ставят своей задачей рассмотреть некоторые проблемные положения законодательства Азербайджана, имеющие отношение к неправительственным организациям (НПО), которые стали очевидными на примере дела «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», а также предоставить рекоммендации относительно того, как привести законодательство Азербайджана в соответствие с положениями международного права и наилучшей практикой в данной области.

ПРЕДЫСТОРИЯ

Начиная с 2002 г. гражданами Азербайджана были поданы сотни жалоб в ЕСПЧ. Многие граждане сталкивались с проблемами при регистрации НПО в Министерстве юстиции (уполномоченном регистрационном органе). Суды внутри страны решали иски к органу регистрации не в пользу НПО и их учредителей. Исчерпавшие возможность решить проблемы в судебном порядке внутри страны, учредители подавали жалобы на рассмотрение в ЕСПЧ, в частности - на проблемы с регистрацией НПО. ЕСПЧ рассмотрел данные дела, и вынес решение против Азербайджана по всем четырем рассмотренным искам: «Рамазанова против Азербайджана», [4] «Исмаилов против Азербайджана», [5] «Насибова против Азербайджана», [6] и «Алиев против Азербайджана».[7] По всем указанным делам ЕСПЧ вынес решение о наличии нарушений Статьи 11Конвенции (свобода объединений). Данные четыре попытки местных НПО восстановить справедливость увенчались успехом, вдохновив, тем самым, многие организации, сталкивающиеся с аналогичными проблемами. В ЕСПЧ было подано немало исковых жалоб, связанных с проблемами регистрации НПО. В результате, Правительство Азербайджана усовершенствовало процесс регистрации НПО и все чаще стало решать спорные вопросы в пользу НПО и их учредителей.

ЕСПЧ, таким образом, оказался исключительно эффективным механизмом разрешения споров, связанных с осуществлением права на свободу объединения в Азербайджане. Мы надеемся на то, что последнее дело, рассмотренное ЕСПЧ – «Тебиети Мюхафизе Джемиети и Исрафилов против Азербайджана» - а также статьи и аналитика, опубликованные по его следам, внесут свой вклад в усовершенствование положений законодательства Азербайджана о ликвидации НПО.

Законодательство Азербайджана о ликвидации НПО

Конституция Азербайджана делегирует право на ликвидацию общественных объединений исключительно суду. [8] В соответствие со Статьей 59 Гражданского Кодекса Азербайджана, юридическое лицо может быть ликвидировано решением суда:

• в связи с допущенными при его создании нарушениями законодательства;
• в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона, либо при систематическом осуществлении общественным объединением или фондом деятельности, противоречащей его уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных законом.

Согласно законодательству Азербайджана, Министерство юстиции не обладает правом ликвидации какой либо формы НПО, включая общественное объединение. Тем не менее, Министерству юстиции вменены полномочия контроля за деятельностью НПО – в целях обеспечения соблюдения «целей Закона об НПО». [9] При установлении Министерством факта нарушения НПО положений Закона об НПО или иного законодательного акта, Министерство уведомляет данную организацию в письменном виде с указанием об устранении нарушений. В случае, если НПО получает более двух подобных уведомлений в течение одного года, Министерство юстиции вправе подать заявление в суд с ходатайством о ликвидации данного НПО.[10] НПО обладает правом обжаловать предупреждение, полученное от Министерства юстиции, в судебном порядке. На практике же, суды обычно принимают сторону Министерства юстиции, принимая во внимание лишь выводы Министерства и игнорируя иные факты, представленные НПО, в частности - касательно того, имело ли место нарушение закона в реальности.

Обзор дела

„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ (ТМД или «Объединение») – одна из первых НПО, зарегистрированная в 1995 г., - функционировала до ликвидации в судебном порядке в 2002 году. Местный суд обосновал свое решение о ликвидации объединения аргументами о том, что ее деятельность не соответствует ее собственному уставу и законам страны. Конкретно же, вменялось в вину то, что объединение не проводило общего собрания членов с момента своего учреждения. Перед тем, как направить в суд ходатайство о ликвидации, Министерство юстиции неоднократно направляло ТМД предупреждения с указанием нарушений соответствующих положений законодательства:

• не все члены Объединения были должным образом проинформированы об общем собрании, и, как следствие, не смогли принять в нем участие;
• был нарушен принцип равного представительства местных филиалов на общем собрании;
• нарушалось требование о надлежащем ведении учета текущих членов Объединения, и, как следствие, было невозможно установить точное количество и идентифицировать членов организации; а также:
• местные филиалы Объединения не проводили местные собрания членов, и, как следствие, они были лишены возможности непосредственно участвовать в их управлении.[11]

До слушанья дела в ЕСПЧ Правительство Азербайджана утверждало, что ликвидация является единственной санкцией, применимой по законодательству данной страны к общественным объединениям, занимающимся деятельностью «несовместимой с целями», предписанными Законом об НПО.

По делу ТМД Европейский Суд указывает:

Одно лишь несоблюдение юридических требований относительно внутреннего управления НПО не может рассматриваться в качестве настолько серьезного нарушения, что единственной применимой санкцией может стать окончательный роспуск организации. […] Немедленная и постоянная ликвидация общественного объединения является очень жесткой мерой – непропорциональной, при том, что цели НПО – легитимны. Возможным представляется достижение большей гибкости при избрании соответствующей санкции путем введения в законодательство страны менее радикальных, альтернативных санкций, таких, как штраф или лишение налоговых привилегий. [12]

ЕСПЧ подчеркнул следующие недостатки законодательства об НПО Азербайджана на примере дела ТМД:

(i) Недостаточно четко прописаны обстоятельства, при которых может применяться ликвидация НПО;

(ii) Не предусмотрены альтернативные санкции, которые могли бы применяться к НПО, занимающимися деятельностью, «несовместимой с целями», предписанными Законом об НПО, а также

(iii) Отсутствуют четко прописанные правила, регламентирующие уровень полномочий Министерства юстиции, позволяющие ему вмешиваться во внутреннее управление и деятельность общественных объединений; также отсутствуют минимальные защитные механизмы, регламентирующие, в том числе, и порядок проведения проверок Министерством, и временной период, который должен предоставляться организациям для устранения выявленных нарушений.[13]

В данной статье мы рассмотрим каждый из недостатков, установленных ЕСПЧ и проанализируем соответствующее законодательство Азербайджана в свете международного права и наилучшей практики.

(i) Недостаточно четко прописаны обстоятельства, при которых может применяться ликвидация НПО

В Азербайджане правовые положения относительно ликвидации общественных объединений сформулированы недостаточно четко, что может привести к неоднозначной трактовке. К примеру, Статья 59 Гражданского Кодекса устанавливает, что ликвидация общественного объединения может иметь место в случае «деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона, либо при систематическом осуществлении общественным объединением или фондом деятельности, противоречащей его уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом».

Примечательно то, что список причин, по которым возможна ликвидация НПО, - более шире, чем аналогичный список для других юридических лиц. Общественное объединение или благотворительный фонд (но не бизнес – корпорация) должны быть ликвидированы в случае, если они систематически занимаются деятельностью, несовместимой с уставными документами, а также и в иных случаях, установленных законодательством. Принимая во внимание то, что закон не устанавливает каких-либо ограничений относительно целей, для следования которым учреждается НПО (помимо того, что основной целью не может быть извлечение прибыли) [14], НПО может учреждаться и функционировать, следуя любой легитимной цели. С правовой точки зрения не играет роли, как именно цель некоей НПО определяется в ее собственном уставе. Закон не устанавливает (и не может устанавливать) каких-либо требований относительно формулировки цели общественного объединения. В силу вышесказанного, общепринятым считается то, что цель НПО прописывается в общих выражениях, к примеру «деятельность на благо общества» или «улучшение здравоохранения». Даже если уставные документы НПО конкретно указывают на основную цель, к примеру - «повышение грамотности», можно ли считать противоправным для НПО участвовать в деятельности, отличной от образовательной? Вне всяких сомнений, нельзя наказывать НПО за участие в легитимной деятельности лишь потому, что данная деятельность не внесена в уставные документы данной НПО.

Более того, Статья 31.2 Закона об НПО обязует НПО соблюдать «цели» данного Закона, сформулированные в его Статье 1. Соблюдение не только положений Закона, но и соответствие его «цели» представляется требованием, которое может создать неясность и которое невозможно последовательно исполнять.

Данные нечетко прописанные положения позволяют Министерству юстиции запрашивать судебное решение о ликвидации общественных объединений за недостатки во внутреннем управлении организациями, что противоречит как международному праву, так и передовой практике в данной области.

Рассмотрим вкратце реальные нарушения, приведенные Министерством юстиции по делу ТМД, которые послужили основанием для ликвидации. При том, что государства вправе устанавливать ограничения на свободу объединений, включая причины, по которым объединения могут быть ликвидированы, перечень подобных ограничений должен быть кратким, а формулировки – четкими. Право на свободу объединений не является абсолютным [15], и при определенных обстоятельствах может ограничиваться. Статья 11, Параграф 2 Конвенции устанавливает условия, в силу которых подобные ограничения возможны. Ограничения свободы объединений допустимы лишь в случае, если:

• данное ограничение предписано законом;
• данное ограничение преследует легитимную цель, а также
• оно необходимо в демократическом обществе.

 Необходимо одновременное наличие всех этих трех условий; в противном случае (если даже одно из этих условий не соблюдается) ограничения свободы объединений будут рассматриваться в качестве нарушения Конвенции.[16] Очевидно, что, к примеру, если НПО не провело в положенный срок собрание своих членов, это не создает опасность для демократического общества, а, посему, нет необходимости ограничивать деятельность данной организации ради сохранения демократического строя. Подобное нарушение правил внутреннего управления не может служить основанием для принудительной ликвидации, поскольку такое решение является недопустимым ограничением права на свободу объединений.

Кроме того, ни одно из нарушений, перечисленных в уведомлениях, которые Министерство направляло ТМД, которые послужили основанием для ликвидации, не соответствуют техническому условию «согласно предписанному законом», не говоря уже о других условиях. Во время ликвидации ТМД законодательство Азербайджана не рeгулировало такие аспекты, как: 1) информирование должным образом членов НПО о необходимости участия в общем собрании – высшем органе управления объединения; или 2) обеспечения равного представительства всех филиалов на общем собрании; или 3) правильное ведение учета членов; или 4) принятие положения согласно которому местные филиалы НПО обязаны регулярно проводить свои собственные собрания. По сути, не регулируя данные аспекты, законодательство Азербайджана соответствовало положениям международного права и общепринятой практике. Именно вмешательство во внутренние дела НПО со стороны Министерства юстиции было признано ЕСПЧ в качестве проблемы. По мнению ЕСПЧ, «определение порядка, в котором филиалы или отдельные члены должны быть представлены в руководящих органах общественного объединения, должно быть прерогативой самого объединения. Аналогично, прерогативой самого объединения, а не государственных органов, должно быть отслеживание соблюдения такого плана формальностей в порядке, предусмотренном уставом объединения».[17]

Ни одно из нарушений, приведенных Министерством юстиции в качестве обоснования решения местного суда о ликвидации ТМД, не соответствовало вышеуказанным юридическим условиям, а, посему, не могло служить предлогом для ликвидации ТМД.

(ii) Не предусмотрены альтернативные санкции, которые могли бы применяться к НПО, занимающимся деятельностью, «несовместимой с целями», предписанными Законом об НПО

Закон Азербайджана содержит только одну санкцию – ликвидацию – по отношению к общественным объединениям, нарушающим Закон об НПО или свои собственные уставные документы. Направление двух или более предупреждений в течение одного года является достаточной причиной для подачи иска на ликвидацию в местный суд.

В решении по делу „Тебиети Мюхафизе Джемиети“ ЕСПЧ подчеркивает, что “[…] ликвидация является единственной санкцией, предусмотренной азербайджанским законодательством в отношении организаций, чья деятельность «несовместима с целями» Закона об НПО, и заключает, что подобная крайняя санкция – «излишне жестка». На самом деле, в Рекомендациях Комитета Министров государств-членов Совета Европы о правовом статусе неправительственных организаций в Европе содержится положение о ликвидации НПО лишь в случае «серьезных нарушений». [18] К сожалению, Закон Азербайджана об НПО не дифференцирует серьезность нарушений в случае несоответствия уставным положениям или положениям законодательства. Представляется, что для Азербайджана был бы ценен позитивный опыт других государств, которые предусматривают альтернативные санкции, такие, как штрафы, накладываемые на менеджера НПО в случае, если действия НПО нарушают законодательные акты, приведенные ниже.

Что касается общепринятой международной практики, то подобные санкции могут применяться как к НПО, включая общественные объединения, так и к их руководству. Общее правило предполагает, что, если какая-либо санкция не может быть применима по отношению к коммерческой корпорации, к примеру, за непроведение собрания акционеров, то и к НПО не может применяться наказание за аналогичное нарушение. Заинтересованные стороны – акционеры – в случае коммерческих организаций и члены – в случае НПО – могут сами подать исковое заявление в суд, если их интересы или права были нарушены. Помимо ликвидации юридического лица – как наказание в последней инстанции за наиболее серьезные нарушения – самыми распространенными санкциями являются штрафы, накладываемые на руководство коммерческой фирмы или НПО.

(iii) Отсутствуют четко прописанные правила, регламентирующие уровень полномочий Министерства юстиции, позволяющие ему вмешиваться во внутреннее управление и деятельность общественных объединений; также отсутствуют минимальные защитные механизмы, регламентирующие, в том числе, и порядок проведения проверок Министерством, и временной период, который должен предоставляться организациям для устранения установленных нарушений.[19]

Как указывает ЕСПЧ, Закон об НПО предоставляет Министерству юстиции достаточно большие полномочия по своему усмотрению вмешиваться в любые дела, связанные с существованием общественного объединения. [20] Закон об НПО непосредственно не предоставляет Министерству юстиции полномочий проверять НПО. Вместо этого Статья 31.2 гласит, что «В случае, если неправительственная организация допустит действия, противоречащие целям настоящего Закона, соответствующий орган исполнительной власти [Министерство юстиции Азербайджанской Республики] может в письменной форме предупредить неправительственную организацию или дать ей указание об устранении нарушений». В настоящий же момент Министерство юстиции может проверять НПО на соответствие деятельности организации положениям Закона об НПО в любое время, под любым предлогом, не будучи ограниченным каким-либо процедурным защитным механизмом. Представители Министерства юстиции, к примеру, могут принимать участие во внутренних мероприятиях общественного объединения, затребовать любые внутренние документы НПО и предоставление любой информации относительно НПО, его руководства и членов. Широко и нечетко сформулированная обязанность отслеживать «действия, противоречащие целям данного закона» представляется излишне обременительной не только для НПО, но и для самого Министерства.

Закон Азербайджана об НПО не конкретизирует минимальный временной период, который Министерство юстиции должно предоставить НПО для устранения недостатков, обнаруженных в уставных документах или во внутреннем руководстве организацией. При том, что согласно законодательству Азербайджана необходимо оповестить членов НПО о проведении общего собрания не позднее чем за две недели до даты созыва,[21] Министерство юстиции в своем предупреждении ТМД предоставило всего 10 суток.[22]

Сам факт того, что Министерство юстиции обладает особыми полномочиями проверять то, что составляет внутренние дела НПО, уже вступает в противоречие с общепринятой международной практикой. Представляется очень важным упоминание и того факта, что в подавляющем большинстве европейских государств государственный орган, ответственный за регистрацию НПО, в частности - общественного объединения, не уполномочен никоим образом следить за деятельностью зарегистрированной НПО. Полномочия органа регистрации в отношении отдельно взятой НПО заканчиваются непосредственно после внесения данных только что зарегистрированного юридичeского лица в реестр юридических лиц. За соблюдение законности частными и юридическими лицами, а также за осуществление ими определенных видов деятельности контроль осуществляется иными государственными органами, такими, как прокуратура, полиция, пожарная или налоговая инспекция. (Тем не менее, некоторые специфические требования могут быть применимы по отношению к определенным типам НПО, особенно к тем, которым предоставляются значительные налоговые привилегии, к примеру - к благотворительным фондам.)

Заключение и рекомендации

Как указывает ЕСПЧ по делу „Тебиети Мюхафизе Джемиети“, определенные положения Закона об НПО Республики Азербайджан предоставляют излишние полномочия Министерству юстиции вмешиваться во внутренние дела НПО и даже инициировать ликвидацию НПО в судебном порядке при том, что НПО не нарушает закон. Подобные положения, как указывается в данной статье, не соответствуют международным нормам и передовой практике. Поскольку решения Европейского Суда носят обязательный к исполнению характер по отношению к Азербайджану[23], а также являются основанием для отмены решений суда по уголовному и гражданскому судопроизводству (в силу соответствующего решения Пленума Верховного Суда Азербайджана[24]), Правительство Азербайджана должно найти постоянное и последовательное решение, направленное на преодоление недостатков в законодательстве путем внесения соответствующих поправок в Закон об НПО, а не просто исправить ситуацию в отношении одного отдельно взятого НПО, которому удалось выиграть дело в Страсбурге.

Для выполнения решения Европейского Суда и во избежание апелляций в ЕСПЧ аналогичных делу ТМД, представляется целесообразным внести следующие усовершенствования в законодательные акты Азербайджана:

• конкретно прописать и ограничить те обстоятельства, при которых возможно ликвидировать НПО в судебном порядке. К примеру, мы бы рекомендовали использовать тот же перечень оснований для ликвидации НПО, который применяется к коммерческим юридичeским лицам согласно Статьи 59 Гражданского Кодекса, и устранить положение, гласящее: «… или систематическом осуществлении общественным объединением или фондом деятельности, противоречащей его уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом».
• Уточнить компетенцию Министерства юстиции в отношении контроля за деятельностью НПО. Поскольку в отношении коммерческих юридических лиц подобная контрольная функция не предусмотрена, наше предложение заключается в том, чтобы не предоставлять Министерству юстиции данные полномочия и в отношении НПО. Если подобное предложение будет сочтено неприемлемым, мы бы рекомендовали как минимум: (1) установить и применять по отношению к инспекциям НПО со стороны Министерства юстиции те же процедурные правила, которые существуют для проверок государственными органами всех юридических лиц, что сделает проверки более эффективными и для самого Министерства, а также (2) сформулировать четкие задачи проверок. Более конкретно, мы бы рекомендовали пересмотреть Статью 31.2 Закона об НПО и заменить слова «В случае допущения действий, противоречащих целям настоящего Закона” словами “в случае допущения действий, противоречащих данному Закону”.
• Установить временной период для исправления недостатков, которые были указаны в письменных предупреждений Министерства юстиции (к примеру, три или четыре недели с даты получения уведомления), а также
• Ввести альтернативные санкции, применимые к НПО помимо принудительной ликвидации, к примеру -накладывание штрафов на руководство НПО, как это делается по отношению к иным юридическим лицам, или же лишение налоговых или иных привилегий.

Примечания

[1] Магомед Гулузаде – юридический консультант Международного Центра Некоммерческого Права (МЦНП) (ICNL) в Азербайджане.

[2] Наталия Боржелли – вице-президент МЦНП по Новым независимым государствам.

[3] «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», 8 октября 2009 г., жалоба №. 37083/03.

[4] «Рамазанова и другие против Азербайджана», 1 февраля 2007 г., жалоба №. 44363/02.

[5] «Исмаилов против Азербайджана», 17 января 2008 г., № 4439/04.

[6] «Насибова против Азербайджана», 18 октября 2007 г., №4307/04.

[7] «Алиев и другие против Азербайджана», 18 декабря 2008 г., №28736/05.

[8] Статья 58 (IV) Конституции Республики Азербайджан, 1995.

[9] Статья 31.2 Закона об НПО.

[10] Статья 31.4 Закона об НПО.

[11] Пункт 16, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[12] «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана, см. Прим. 3 выше.

[13]§§ 63-64, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[14] Статья 2.1 Закона об НПО.

[15] Одним из абсолютных прав, гарантированных Статей 3 Конвенции, является запрет пыток, негуманного или унизительного обращения или наказания. Данное право не подлежит каким-либо ограничениям.

[16] «Относительно права на свободу объединений согласно Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод», Звонимир Матага, юридический консультант Европейского Суда по правам человека; Страсбург, октябрь 2006 г. (On the Right to Freedom of Association Under the European Convention on Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Zvonimir Mataga, LL. M, Legal Adviser at the European Court of Human Rights; Strasbourg, October 2006).

[17] § 78, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[18] § 44, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[19] §§ 63-64, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[20] Там же, §§ 61-62.

[21] Статья 25.6 Закона об НПО.

[22] § 77, «„Тебиети Мюхафизе Джемиети“ и Исрафилов против Азербайджана», см. Прим. 3 выше.

[23] В силу Статьи 46 Конвенции.

[24] Статьи 455-456 Уголовно-процессуального Кодекса (2000 г.) и Статьи 431-1-431-3 Гражданского процессуального Кодекса Республики Азербайджан.